《行政强制法》中关于决定送达的若干问题研究

　　2011年，前后历时12年的《行政强制法》，最终成为法律，这是一部规范行政强制设定和实施的重要法律，它保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益。

　　一个国家的法治文化建设对社会的经济进步、政治进步都是具有基础性和根本性作用的。一个先进的社会主义民主国家的法治文化的本质就是强调法的权威、强调规则的统一适用、强调平等适用、强调民主、强调理性。先进国家发展的历史经验证明，法治的建立必须要有法治文化作为支柱，而现今中国在努力打造社会主义特色法治之基的阻碍就在于民主法治的对立面——人治。《行政强制法》的出台意味着中国在社会主义民主立法上力图改革和清除已经落后于时代的人治文化，积极推进社会主义法治文化建设，努力完善有中国特色的社会主义法律体系。

　　（一）《行政强制法》的立法背景

　　1、《行政强制法》立法的国际背景

　　我们都知道，行政强制权是一种典型的公权力，关系到老百姓的切身利益是否有所保障，行政强制权的法治化无疑是世界各国法制建设的一个重要内容。

　　综观西方国家的法治历程，大都将实现行政强制的法治化作为建设法治国家和法治政府的一个重点与难点。我国是一个大陆法系的国家，一般而言，大陆法系都非常重视实现行政强制的法治化，通常做法是采用一种统分结合的立法模式。与大陆法系不同，英美法系传统上没有专门而又独立的《行政强制法》律制度，其行政强制主要属于司法制度的基本内容，行政机关只能采取少量的即时强制措施，从而形成了司法为主导、行政为例外的行政强制制度模式。但与大陆法系国家异曲同工的是，英美法系国家也同样重视行政强制的法治化，它们不断完善司法内部执行程序制度，加强行政机关自力执行的司法审查，逐步提高行政强制执行的法治化水平，并最终在 20 世纪末完成了这一任务。

　　总之，虽然英美法系国家传统上对司法权更为信任，对行政权更为防范，但实现行政强制的法治化也是其建构现代法治国家的重点内容。

　　2、《行政强制法》立法的国内背景

　　行政强制是最直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政执法方式，涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分，属于典型的损益行政行为。我国目前在行政强制执法领域一直存在诸多问题，例如一些执法过程中的暴力、以罚款代替管理等等。行政强制如果长期得不到法律的严格规范和约束，必然会引发诸多问题，严重影响甚至恶化政府与公民之间的关系。我国目前在行政强制领域有如下几点：

　　第一，行政强制缺乏规范。我国长期以来在行政强制这一块设置的方式过多、乱、杂，有些内容在本质上是一样的，但是表述却不一样，例如强制销毁与强行销毁等。

　　第二，法律设置混乱。长期以来对于哪些主体可以设置行政强制一直没有明确的规定，在一些地方我们可以看到规章以下的一些规范性文件，甚至政府的红头文件也设定了强制措施，也显然是不合理的。

　　第三，行政强制执行主体混乱。在一些地方，一些没有强制权的行政机关私自采取强制措施，随意委托给其它组织，甚至一些企业都有行政强制执行权力，这对于老百姓的权利是极大的损害。

　　第四，行政强制缺乏程序性，随意性大。近几年随着城市发展，城管与商户、摊贩的矛盾越来越突出，其主要原因就在于一些城管队员对待财物随意查封、扣押，且不出具收据，有些查封的财物甚至成为个人或集体的使用的物品，有些城管队员在管理过程中过度使用权力，造成冲突升级。

　　以上这些问题须要通过多方面的努力予以解决，而制定和实施统一的《行政强制法》乃是一项关键的法治举措，有助于依法治理行政强制实务中的“乱”、“滥”、“软”。

　　（二）《行政强制法》实施的意义

行政权力的制约和公民权利的保障是行政法治的永恒话题。行政任务的实现、行政效能提高，需要赋予行政机关强制权力、配置以适当的方式或措施。行政强制权力的运用，对于维护社会秩序、实现公共利益和行政目标，发挥着重要作用。

　　首先，这部法律的颁布结束了我国长期以来缺乏统一的行政强制立法的状态。我国在行政强制执行领域一直处于较为混乱的状态，其根本原因在于我国缺乏一个统一的《行政强制法》律体系。在此部法律之前，我国也有许多关于行政强制方面的内容，但是都是散落于各种法律、法规、规章之中，内容也相当的杂乱，包括设定、实施、代履行、救济等各方面，虽然这些内容在一定程度上有他的积极意义，但是由于立法主体的不一致，各个法条之间存在一定的矛盾冲突，导致在运用法律时未能严格依法执行。而这部法律的出台解决了以往法条之间的矛盾，理清了理论上的争议，实现了行政立法上的重大突破。另外，其确定的法定原则、不得谋利原则、适当原则和权利救济原则为行政强制立法的清理工作及后续立法提供了标准，对约束行政强制权力和保障公民基本权利有重要意义。

　　其次，这部法律的颁布对建设中国特色社会主义法治政府有重大意义。我国早在2004年就公布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了推进依法行政、建设法治政府的基本方针、基本原则和整体构想，但是从实际上来看，尤其是行政强制这一块的执行很多缺乏了法制的思想和理念。行政强制是极具侵益性的行政权力，如果不将其纳入法治化轨道，任其游离于法律的严格约束与控制之外，将不利于建设法治政府和社会和谐稳定。《行政强制法》的颁布实施弥补了我国行政强制立法的空白，为行政强制权力的规范行使提供了标准，确保行政强制行为在法治轨道内展开，为法治政府的推进提供了法律保障与动力支持。

　　最后，这部法律的颁布有利于推动我国法律体系的完善。中国特色社会主义法律体系是由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉程序法共7个法律部门所构成的。其它法律经过几十年的修改已经逐步完善，但是对于控制规范政府权力的法律由于涉及部门、利益群体众多等原因，一直以来都未能出台一部综合性的《行政强制法》，这直接推进了我国构建完善法律体系的进程。从这个意义上来说，这部法律的出台有助于实现行政法部门与其他法律部门建设的齐头并进，从而推动中国特色社会主义法律体系的逐步完善。

　　二、《行政强制法》中关于行政强制决定送达的若干问题及研究

立法的结束就是法律适用的开始。为规范法律文书的制作和使用，国家工商总局结合工商机关执法实践，设计了7种常用的《行政强制法》文书。但在具体适用过程中，由于《行政强制法》对法律文书送达方式及期限的规定大多比较原则，或者未做出具体规定，执法人员难以把握。法律文书的送达方式及期限，既涉及行政行为的合法性，又涉及行政相对人的知情权和救济权，应当予以重视和研究。⑴

　　（一）行政强制决定的直接送达

　　直接送达，是指法院派专人将诉讼文书直接交给受送达人。直接送达是一种最基本的送达方式，它常常被用于民事诉讼当中。在民事诉讼中，凡是能够直接送达的，都应采用直接送达的方式。

　　在《行政强制法》中也有相关规定，催告书、行政强制执行书应当在执行时当场交付当事人。当事人是公民的，应当直接送交本人；当事人是法人或者其他组织的，应当送交法人的法定代表人、其他组织的主要负责人。

　　此外，该法还确立了直接送达优先的原则，即应先采取直接送达的方式送达，当事人拒绝接收或者当事人不在场的，才可以采取其他方式送达。规定直接送达优先原则，是因为直接送达是最简便易行的方式，并且对当事人知情权的保护最为有力。

　　1、直接送达适用的情形

　　行政强制决定如何送达当事人，一直是执法实践中的一个不大不小的问题。由于《行政强制法》确立了直接送达优先的原则，所以一般在实践中执法部门都会首先采用直接送达，毕竟这种方式最简单直接，也最能保障当事人的知情权等合法权益。

　　在《行政强制法》中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定：一是行政机关实施行政强制措施的程序，要求通知当事人到场，告知当事人理由、依据、权利救济途径，听取当事人陈述和申辩，现场笔录由当事人签名。二是行政机关催告当事人履行义务的程序，要求当事人陈述申辩，行政机关听取当事人的意见。三是行政强制执行决定送达当事人程序的规定，明确了按照《民事诉讼法》的有关规定进行送达。⑵

　　以上的这三条规定，都有一个共同的假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了，这也是直接送达的本质所在。

　　2、直接送达的瑕疵

　　我们知道，直接送达的目的在于节约行政成本，同时最大限度地保护当事人陈述权等合法权益，缓和行政机关与老百姓之间的矛盾。但是，在执法实践中，当事人主动到场或当事人被送达了这个假设有时候是不成立的，有些是当事人确实由于一些不可抗力或客观事由无法被送达，但有些则是当事人主观上存在故意致使行政机关无法找到当事人。在司法实践中，当事人逃逸或者避而不见的情况较为常见。

　　举两个常见的例子：一是“黑车”现象，目前在一些中小城市“黑车”现象很猖獗，行政机关在整治过程中抓住了“黑车”，但是问题在于我国除了公安机关以外其他行政机关无权限制公民的人身自由，一些司机为了逃避相关处罚不再露面导致行政机关办事难。二是违法施工现象。这也是一些城市，尤其是居民区一些违法搭建情况较多，当行政机关发现正在违法施工时，施工人员可能不知道建筑物主人，或者建筑物主人避而不见执法人员等。这都是现实执法中我们经常遇到的情况。

　　在上述的情形下，有关行政强制的所有决定如果仍旧依照法律规定的优先适用直接送达，实践中根本就无法送达给当事人。而法律规定行政决定只有送达当事人后才能生效，那么如果无法送达，该行政强制决定也就不能生效，此后的法律规定的后续程序，事实上也就无法启动。这给行政机关的执法带来很大的不便，产生了很多不确定性。依照法定程序，该履行的环节由于当事人的避而不见就无法实施。没有实施这些程序，会增加执法人员对自己行为合法性的担忧，影响执法及时有效。

　　（二）行政强制决定的留置送达

留置送达，是指受送达人拒收诉讼文书时，送达人依照法律规定的程序把诉讼文书留放在受送达人住所的送达方式，这是我们在民事诉讼中常用的一种送达手段，而在《行政强制法》中其又有其一定的特殊性。

　　1、留置送达适用的情形

　　最高人民法院“关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见”第82条规定，受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。

　　而对于《行政强制法》来说，从其第18条规定我们可以看到，首先是要通知当事人到场，“当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章”，这对于执法工作而言，明确了当事人不到场时如何制作现场笔录的问题。

　　2、留置送达的瑕疵

　　留置送达在《行政强制法》里有它的特殊性，如果单纯简单适用留置送达文书也会存在以下几点疑问：

　　首先，《行政强制法》第24条规定，“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第18条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”这里就存在一个疑问，如果当事人不在现场，那么如何当场交付查封、扣押决定书和清单呢？如果只是简单地将决定书交给见证人或选择留置送达都是不符合法律文书送达规定的，《行政强制法》里对此情况也没有做相关规定和解释，这就给我们现实执法过程中留下了疑问。

　　其次，《行政强制法》第24条规定的查封、扣押决定书应当载明“当事人姓名或名称”，如果当事人不在现场，那么我们很可能连他的姓名都不知道，我们实践中如何操作？

　　第三，这里还牵涉到当事人不在现场的情况下，如何转为适用无主财物程序的执法实务问题，目前对无主财物如何认定、如何采取查封扣押（是否有别于行政强制措施的查封、扣押）、公告等均缺乏程序性规定。

　　最后，当事人如果不到场，依照《行政强制法》第18条的规定，可以通知见证人到场。但实践中，由于基层政府机构、居民委员会、社区委员会在法律上没有明确规定见证义务，普通老百姓又大多不愿意充当见证人。所以，法律上有关见证人的规定，经常也是不容易落实的。

　　上述问题需要有关部门出台可操作性的办法以解决实际执法问题或有待《行政程序法》的出台才能予以明确。

（三）行政强制决定的公告送达

　　公共送达，是指在受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的情况下，人民法院通过公告将诉讼文书有关内容告知受送达人的一种特殊的送达方式。

　　1、公告送达适用的情形

《行政强制法》第38条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。我国《民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等多种方式。其中公告送达中公告期限为60日。在行政执法实践中，办理当事人不明确或拒不到场接受调查的案件时，行政机关因办案需要对涉案财物采取了查封、扣押的强制措施，需要公告送达相关文书，公告期间为60日。

　　2、公告送达的瑕疵

　　《行政强制法》第25条规定，查封、扣押的期限经批准延长后，最长不超过60日。如果将公告期间计入查封、扣押期限，加上《行政强制法》要求必须给予当事人陈述申辩的时间，已经远远超出了查封、扣押的最长期限，显然不合理，实践中也无法执行。但是，如果不将公告送达期间计入行政强制措施的期限，就变相地延长了行政强制措施期限，不符合《行政强制法》的基本精神。

　　三、关于行政强制决定书送达的建议

《行政强制法》是继《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，它所规范的行政强制措施和行政强制执行，不仅涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题，还涉及人民法院如何履行司法职能等问题，是我国法律体系完善的又一重大进步。但是根据出台后实践中遇到的情况，笔者对于上述问题有以下建议。

　　（一）完善送达的程序

　　1、完善留置送达的程序

　　第一，建议取消要求见证人到场的规定。《行政强制法》第18条规定，“当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章”。这个规定是好的，体现了以人为本的精神和民主的思想，最大限度地避免了公权力的滥用。但是在实践中，这个规定存在一定难度，首先有关组织、单位、个人并无见证的义务，其次如果是个人做这样的见证会一定程度上影响他的社会关系。

　　第二，建议明确当事人居住地社居委或者单位法定的见证义务及相应法律责任。在无法送达当事人时，可以要求当事人居住地的社居委、所在单位代收，由其在一定期限内转交给被送达人，如果存在主观拖延，应承担一定的法律责任。

　　2、完善公告送达的程序

　　行政强制有其特殊的时间限制，所以如果完全依赖民事诉讼的公告期限会导致行政强制后续程序在时间上无法进行，故而笔者建议在《行政强制法》中增加对于公告时间的特殊规定。由于社会的发展，我国目前的信息传递快速，公告时间过长对于增进送达效果并没有太多的意义，只要公告的媒介合适、方式得当，就可以在较短时间内达到效果，一方面节省了行政资源，另一方面也有利于后续程序的启动。

　　借鉴周边国家和地区的做法，考虑到法律的连续性和稳定性，所以建议缩短行政强制决定公告送达的时间，以两周或者20天为宜。

　　（二）扩大送达人的范围

　　在实践中，对于一些交通不便的地区，一般采用邮寄的方式，但是这种方式最大的问题就在于送达人的权限。最高人民法院曾经《关于以法院专递方式邮寄民事诉讼文书的若干规定》对邮寄送达作了重大改革，但是对邮政机关的送达地位仍没有做出明确的规定。而反观国外一些做法确实是值得借鉴的，如德国《民事诉讼法》第175条规定，“交付邮局即视为送达而发生效力，即使因投寄不到而退回，仍然有效。”日本《民事诉讼法》第162条第2款规定：“由邮政机关送达者，以邮差为送达人。”⑶

　　综上所述，笔者建议可以在《行政强制法》将邮寄送达的技术同送达的司法性有机融合，明确赋予邮政机构的送达主体资格，具体负责送达诉讼文书的邮局业务人员适用司法送达人员的规定，以增加邮寄送的公信力。

　　（三）完善送达的公正环节

在上述中，我们谈到留置送达的见证人，如果要求见证人到场见证，可能会影响其社会关系，所以建议删除。

　　对于可以找到被送达人真实居住地点的留置送达，我们可以分为三步：第一步，由送达人送达，该送达人可以是行政机关相关人员，也可以是邮政业务人员；第二步，如果经过两次以上都无法送达给被送达人，可以交由被送达人所在地居委会或所在单位，并设定严格期限；第三步，如果客观上仍无法送达，建议由被送达人所在地公证机关当场予以公证，将决定书放置被送达人所在地，并在回执上详细记录，附上公证机关证明即视为送达。

　　如果仅知道被送达人姓名，无法找到被送达人固定居住点的，笔者建议还是通过之前所述公告送达的方式。

　　参考文献：

1、杨柏勇：《送达难对司法效率的影响》，载《法律适用》2002年第11期112面。

2、江伟主：《民事诉讼法》，北京：高等教育出版社2004年第2版76面。

3、王建平：《邮寄送达至收发室是否有效》，载《政治与法律》2001年第5期87面。

4、唐震：《对民事诉讼送达程序若干问题的思考》，载《政治与法律》2000年第2期126面。

5、王丽丽：《对话中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺教授：行政强制立法四个问题体现前瞻》，载《检察日报》2007年10月29日第三版。

6、王啸林：《我国行政强制法实施面临个别问题分析》，载《企业导报》2012年15期第四版。

编辑：hzfy

文章出处：本院