编制内法官助理职能定位研究

法官助理，顾名思义就是法官的助理，为协助法官从事审判业务的辅助人员，法官助理本身没有审判权。法官助理最早产生于十九世纪中后期的美国，由法官以私人名义聘请。上世纪末，该制度被我国法院引入。

一、法官助理制度及其实施现状

（一）法官助理制度的引入

1999年10月20日发布的《人民法院五年改革纲要》首次提出法官助理制度，规定“高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点”。[1]2002年7月18日发布的《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》提出“试行法官助理制度”“法官助理是从事审判业务的辅助人员”。[2]2005 年10月26日发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》提出“在总结试点经验的基础上，逐步建立法官助理制度”。[3]2009 年 3 月 17 日发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出“建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系”。[4]近年来，一些地区的基层法院为有效缓解案多人少的现实困境，纷纷尝试采用法官助理制度。以黄冈市黄州区人民法院为例，该院打破传统的“一审一书”模式，试行加入了法官助理的“1 +1 +1”模式，即简易程序团队实行一个审判员，一个法官助理，一个书记员分工协作，该模式在某种程度上缓解了员额法官为程序性事务及辅助性事务的羁绊，从而有更多的精力从事法律研究和案件裁判，不过该制度目前尚不成熟，仍有待实践的检验。

法官助理制度为司法体制改革的配套制度，旨在建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理模式。法官助理制度在我国仍处于试点阶段，其定位、职责等尚待法律认可确定，但对于我国试行并推进法官助理制度的必然性、可行性和现实意义已为多数人认同。事实上，法官助理制度十余年的试点工作，在缓解当前法院人少案多这一凸出矛盾中，发挥了积极重要的作用。最直接的作用便是让审判人员从大量繁琐的辅助性事务中解脱出来，相应地减轻其工作压力，使其有更充足的精力和清晰的思路来处理案件的审理。然而该制度在推行的过程中也面临着不少问题。

（二）法官助理制度推行过程中出现的问题

   客观上来讲，法官助理制度在我国仍是一个新生事物，在推行过程中仍存在诸多问题。就笔者的切身感受来说，司法体制改革以来，员额法官数量既定，有办案资格的人员数量大幅减少，伴随着立案登记制的落地，案多人少的矛盾依旧突出，法官助理制度的推行能否抵消办案人员减少导致的工作压力仍未可知。此外，法官助理在日常工作中常常面临着多方面的质疑。比如，开庭审理时，部分法院审判庭内并无法官助理之席位；文书制作时，法官助理是否署名，各法官认识并不一致；法官助理主持庭前调解时，当事人对其身份常常报有质疑。根据日常工作感受和相关资料，笔者将法官助理制度在实务中存在的问题总结如下：

1、法官助理可能加剧“案多人少”的矛盾

如上文所述，司改后，进入员额的法官毕竟占少数，这就必然产生一个新问题，即在案件总量没有明显减少的情况下，随着法官数量被大幅度压缩，“案多人少”的矛盾进一步加剧。同时，那些没有进入员额的“法官”及旧时的助理审判员们就此失去了办案资格，曾经的“办案能手”（部分助理审判员）大多被分流为法官助理，辅助员额法官从事从事事务性工作，但该做法带来的法官职业化效果能否抵消“案多人少”矛盾所造成办案压力，有待检验。

　　2、法官助理的职责定位不清晰

　　作为法官助理，虽然司法改革方案已经将其定位为“审判辅助人员”，并明确其在法官的指导下从事审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待案件诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官进行调解、草拟法律文书等事务性工作。[5]但是，司法实务中，“事务性工作”的界定不一且未形成一致意见。比如，案件报结、裁判文书上网等很明显属于“事务性工作”的范畴，但实践中，诸如此类的工作，法官助理、书记员都在做，以致无法区分工作职责，从而在某种程度上影响了团队的效率。部分配备不全的团队，甚至出现了法官助理、书记员“一肩挑”的情况，司改效果难以体现出来。

3、法官助理和法官的关系不清楚

论身份，法官助理已被定位为“审判辅助人员”，但如何理解“辅助”，未有定论。关于法官助理的角色定位，目前实行法官助理制度的国家主要有两种做法：一种是以美国为代表的英美法系国家的做法，明确法官助理就是为法官服务的，法官对于法官助理的管理、使用具有决定权。另一种是以德国为代表的“司法公务员”的做法，依据公务员的管理办法进行管理，由上级法院统一录用，对整个法院负责而不是对法官个人负责，具有较强的独立性。[6]就我国编制内法官助理而言，其与员额法官均系体制内公务人员，只是在定位和工作职责上有所不同，这类似于德国的模式，但在实际操作中却又有诸多不同。我国司法实务中，法官助理在法官的指导下履职，接受法官的管理，对法官的工作负责，甚至在绩效考核时，法官对法官助理具有考评建议权。由此可以看出，法官助理对法官具有一定依附属性，但在程度上需要厘清。一方面，法官对法官助理需要一定的支配权，以保证法官助理的工作依法官的意志进行，以保障案件审理的质量；另一方面，这种依附关系又必须控制在一定的范围之内。法官助理非“附庸”，具有独立的人身属性，在某种程度上对法官的工作还负有监督职责，对于工作以外的私人事项完全选择不做。然而，实践中部分法官却将法官助理视为私人“秘书”，实行命令式管理，而法官助理则对法官的指示则“言听计从”，不加区分。这种不明晰的工作关系，在某种程度上制约了法官助理制度效果的实现。

二、法官助理职能的影响因素

如前文所述，尽管法官助理的职责已经有规范性文件予以界定，但“法官助理制度”作为“舶来品”，其在我国法院试点、推行过程中，难免出现“水土不服”的情况，从而影响了该制度应有之效果。笔者查阅了相关资料并结合自身感受，就影响法官助理职责之因素总结有如下几点：

（一）现行法律的制约

　　法官助理制度在我国仍可说是个崭新的制度，现行法律对其没有涉及。我国《法官法》与《人民法院组织法》均未规定法官助理的地位、职责等，法官助理制度实行起来难免会与《法官法)及《人民法院组织法》的有关规定发生冲突，如审判实务中，一些经常出现的问题是，法官助理履职时能否能以自己的名义主持调解，裁判文书中能否署名等。由于现时法律并未有明确规定，造成实际操作中做法不一。部分法院法官为了缓解办案压力（部分法官可能会出现两个案件开庭时间重复的现象），便会授权法官助理就案件先行调解，但这种做法往往会引起当事人，尤其是代理律师的质疑，没有法官资格的法官助理代表法官主持调解是否在法律层面站得住脚。此外，尽管依据现有文件规定，法官助理有一项职责是“根据法官授意草拟法律文书”，但未提及法官助理的署名问题。而现实中，部分法院要求法官助理在裁判文书中署名，主要是基于强化法官助理责任性之考量。然而，众所周知的事实是，裁判文书的形成之过程乃审判的核心环节，在某种程度上代表了法官的观点，是审判权的集中体现。法官助理在裁判文书上署名，实则与现行法律相冲突。尽管这一做法不是很普遍，但是要从根源上予以解决，还必须从立法层面着手来定位法官助理的职责。

（二）审判组织因素

　如前文所述，法官助理不享有审判权，但其从事的工作往往又与审判工作直接相关联，作为司法改革的重要环节，要最大限度实现法官助理的制度价值，需从庭审制度上予以审视。

　我国现行的诉讼法都规定了简易程序和普通程序，简易程序由一名法官独任审判，而普通程序则要求由法官或者法官与陪审员组成合议庭来审理。倘若大量的案件都适用普通程序来审理，势必要经常组成合议庭。法官助理又因其不具有审判权，不能参加合议庭审判案件，这无疑将增加法官的工作量，同时也可能造成法官助理资源的浪费。若实行法官助理而不改革现行审判组织形式，势必造成法官人手的进一步紧缺，将导致案件大量积压和办案效率低下。随着法官助理制度的推行，法官数量必将逐步绷减，如何组成合议庭将成为一个不可回避的现实难题。况且，在司法实践中，合议庭功能一直未能得到充分发挥。合议庭基本上是“合而不议”，陪审员也基本上是“陪而不审”，尤其是在实行审判长和独任审判员选任制后，合议庭的作用实际上进一步减弱。笔者认为，实行法官助理制度应当适时修改我国诉讼法，扩大简易程序的适用范围。笔者倾向于在基层法院应当全部实行独任制，有法官助理的辅助，法官完全有能力独立办好案件，而且这也正是法官独立的体现和法官精英化的内在要求。合议制只有重大疑难案件中才实施，作为独任制的“补充”，唯有如此，法官助理制度也才有市场，才会有旺盛的生命力。

为适应司法体制改革的步伐，笔者所在法院在这方面已经迈出了步伐。近年来，黄州区人民法院在审判团队建设已经作出了重大革新，一方面加大了“简易程序团队”数量，为每一个“简易团队”配备一名法官助理，该举措一定程度上增强了团队效率，结案率有了大幅提高。另一方面，只保留为数不多的“合议制”团队，“合议制”团队只负责审理“简转普”（简易程序转普通程序审理）案件及案情复杂的案件。审判组织的革新，一方面是适应司法体制改革的步伐，“简易团队”的增加，也为法官助理提供了更多的平台。

（三）法官助理职能应以效率为价值导向

   “迟来的正义非正义”，就此层面，公正与效率本质上是一致的。效率通过理性的程序设计提高了公正的层次。[7]法官助理作为法官的助手从事与审判相关的工作，公正价值与效率价值必须同等考量。从法官助理的角色来看，作为辅助人员，更应该注重效率，故而，如何从制度上保障其履职效率是法官助理制度必须解决的。

讲求效率就是要以一定的司法资源投入换取尽可能多的诉讼成果，即降低诉讼成本，提高工作效率加速诉讼运作，减少案件拖延和积压的现象。既有审判权运行模式下，法官承担了过多繁杂的事务性工作，导致审判工作效率不高，法官不能集中精力做好判断与裁量工作，成为司法改革中的普遍共识。法官助理作为为解决这一问题而出现的新角色，天然承担着在审判流程中提高审判工作效率的任务，核心是协助法官在法律规定的审理期限内完成案件审理工作。

既然追求效率是法官助理制度题中之义，那么法官助理的职能就必然要围绕诉讼效率进行设计，否则，将失去法官助理制度应有的价值。前文已述，法官助理不享有审判权，而法官助理所从事的辅助性工作又与案件审理密切相关，这势必引发既有审判权运行之冲突。关于此问题，学界有两种倾向：一种是倾向于法官助理分担部分审判权的模式。该观点认为，法官助理可以代行有限审判权，[8]强调法官助理对法官行使审判权的制约作用；另一种是限制法官助理分担审判权的模式。基于效率之考量，笔者倾向第一种观点，理由如下：

亚当·斯密在《国富论》中提出：当经济、市场发展到一定规模的时候，就会出现分工。[9]法院事务亦是如此，将审判事务依据一定的标准在法官与辅助人员之间进行合理分工，有助于提升工作质效以及专业化程度。同时，合理的分权与限权，有助于规范审判权行使，促进审判公正公开。其一，法官助理是法官的智库和参谋，可以对法官的审判提出参考意见或建议，让法官有更开阔的思路进行裁判；其二，当法官的行为偏离正当程序时，法官助理可以制约监督法官的肆意行为，有助于防止司法专断；其三，法官助理制度预防法官在审判前与当事人接触产生先入为主的意见，为当事人与法官之间设立一道隔离带，保证案件的公正审理。基于以上论述，笔者认为，适当分权有助于法官助理履职，以保障工作效率。当然让法官助理行使部分可替代性权利，必须是建立在能保障案件审理质量基础之上。法官的裁判权必须保证，诸如保障案件审理进程的可替代性权利，如庭前调解、裁判文书署名等，可适当赋予法官助理行使。

三、法官助理职能定位之构想

法官助理制度的实行离不开两个方面的改革：其一是立法层面，法官助理制度若要有序推进，必须与《法官法》、《人民法院组织法》及诉讼法进行对接，在根源上解决制度运行障碍；其二是审判方式的改革。目前许多法院正在试行的民事诉讼审前程序改革，就是以法官助理为主导，在法官开庭审理案件前，将部分案件进行分流、化解，并对案件证据进行庭前交换。这是当前许多法院审判方式改革的重要内容之一。

（一）法官助理对审前准备程序完善的设计

第一，对受理案件进行繁简分流。案件受理后，由法官助理进行筛选，对不属于本院管辖的案件，由法宫助理提请法官作出裁定；审查诉讼主体资格，及时调整、增减补适格的诉讼主体；对事实无争议，仅对适用法律有分歧的案件，当事人又不接受调解的，由法官助理排定开庭时间，直接进入庭审程序；对案情复杂，或当事人申请进行证据交换的案件，由法官助理择期安排审前准备会议，待诉讼请求、争议焦点、案件证据——确定并梳理清晰后，安排进入庭审程序。

第二，主持审前准备会议。对案情复杂或当事人申请进行证据交换的案件，由法官助理主持审前准备会议，双方当事人根据法官助理的指导依次提交并开示证据，并将无争议的证据、有争议的证据分别梳理排列出来。未经交换、开示的证据，一般不在庭审中予以采信。法官助理也可根据所掌握案件的要求，提示双方当事人就某些事实补充证据或依职权调取案件证据。同时，在审前准备会议中，法官助理还应进一步确定各方争议的焦点、诉讼请求，并告知当事人一经确定，则在庭审时不得另行变更

第三，促成案件在庭审前和解。法官助理在进行审前准备程序的过程中应强调对案件可调性的敏感度，一旦发现当事人有调解意向，或案件具有调解的可能性，就应主动引导当事人协商达成调解意见，并制作调解书经法官批准后结案。

（二）审理过程中的法官助理

　　在开庭审理阶段，由于法官助理没有审判权，无权以裁判者的身份就座于审判席上。但法官助理要密切注意案件审理的进展，对审理案件过程中发现的新的法律问题作出研究，提出意见供法官参考。笔者认为，庭审时应当为法官助理设定专门之席位，以便于其在为法官起草裁判文书时对案件结论的形成有更深刻的了解。同时，由于庭审记录人员的法律素养有差异，法官助理还可以指导庭审记录人员，对庭审记录进行审核，提出修订意见，帮助记录人员做好工作。

　　（三）裁判结束后的法官助理

　　 法官的工作在案件作出裁判后即告停止，但法官助理仍需完成一些案件的收尾工作。如在民事案件中，诉讼费用的结算、裁判文书之有效送达、生效法律文书的强制执行，此些事项仍需为执行法宫的工作提供必要的资料，协助执行完成。

四、结语

　　建立法官助理制度是审判改革的必然趋势，符合现代司法改革的潮流，有助实现以法官独立审判为中心的审判管理模式。但由于实行

法官助理制度与我国现行审判实践之间存在着一定的差异，涉及到审判管理改革和人事制度改革等多方面，因此法官助理制度的构建和完善必将是一个长期、渐进过程，不可能一蹴而就。尤其是法官助理职能受多方面客观因素印象，需要通过改革来解决，本文就法官助理制度及其职能作了回顾，法官助理职能能否充分发挥，有待实践考证。

参考文献：

1.张传军.我国法官助理制度之探析[J].法律适用，2005年1月，总第226期，第69-73页。

2.陈志兴.让法官员额制“根深叶茂”：怎样设计一个好的法官助理制度[J]。

3.赖沛仪.浅谈法官助理的现状及解决机制--基于法官助理的职能定位.荣昌法院网，载http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2016/10/id/2322597.shtml

4.党国华.以效率为价值导向的法官助理职能定位[J]

5.张连超.论我国法官助理制度的重构[D].燕山大学硕士学位论文，2012。

6.李英莉.我国法官助理制度的构建及完善[D].复旦大学硕士学位论文，2008。

7.程关松.司法效率的逻辑基础与实现方式[J].江西社会科学，2015年第8期，第154页。

8.《人民法院五年改革纲要》第 33条、《人民法院第二个五年改革纲要(2004－2008)》第34条、《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》第21条。

9.傅郁林.以职能权责界定为基础的审判人员分类改革[J].现代法学，2015年第4期，第13页。

10. 施鹏鹏.法院人员分类管理制度的学理逻辑[]，人民法院报，2016年5月5日（第05版：实务周刊）

[1] 参见《人民法院五年改革纲要》第 33条。

[2] 参见《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第25条。

[3] 参见《人民法院第二个五年改革纲要(2004－2008)》第34条。

[4] 参见《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》第21条。

[5] 最高人民法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中将法官助理的职责具体确定如下：“法官助理在法官指导下履行下列职责：(一)审查诉讼材料，提出诉讼争执要点，归纳、摘录证据；(二)庭前组织交换证据；(三)代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认；(四)办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；(五)接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；（六)依法调查、收集、核对有关证据；(七)办理委托鉴定、评估、审计等事宜；(八)协助法官采取诉讼保全措施；(九)准备与案件审理相关的参考性资料；(十)办理案件管理的有关事务；(十一)根据法官的授意草拟法律文书；(十二)完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。”

[6] 该部分引自：陈志兴，《让法官员额制“根深叶茂”：怎样设计一个好的法官助理制度 》一文。

[7] 程关松：《司法效率的逻辑基础与实现方式》，载《江西社会科学》2015年第8期，第154页。

[8] 有学者认为，通过对审判权进行解析，可以将其区分必须由法官行使的权限与可由审判辅助人员代行的权限，并以此为依据来界定改革后审判人员与辅助人员各自的权限和职责范围。参见：傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期，第13页。

[9] 施鹏鹏，《法院人员分类管理制度的学理逻辑》，人民法院报，2016年5月5日（第05版：实务周刊）