浅析多元化纠纷解决机制

内容提要：深入推进多元化纠纷解决机制改革，是人民法院深化司法改革、实现司法为民公正司法的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。本文浅析多元化纠纷解决机制的产生法理和现实基础，探究我国多元化纠纷解决机制的实践，分析我国多元化纠纷解决机制面临的问题，并提出建议。全文字数共6731个字。

关键词： 多元化  调解 纠纷解决机制  

浅析多元化纠纷解决机制

一、多元化纠纷解决机制的产生

（一）多元化纠纷解决机制产生的法理基础

当今社会的快速发展和不平衡不充分的发展使得社会中的矛盾和纠纷不断增加，甚至呈井喷式的增长。由于司法的权威性，司法诉讼成为了人们解决各种纠纷的主要途径。但随着诉讼案件的增长，利益冲突的多元化，单一的诉讼方式无法高效解决现有的所有纠纷。诉讼是人民法院根据当事人的请求，依据法律来确认各方的权利和义务，以此来解决纠纷的方式。基于司法资源的有限和司法的强制性特征等原因，诉讼方式呈现解决纠纷时间较长、不利于修复矛盾等局限性。多元化纠纷解决机制的内涵既含有非诉讼机制（ADR），也包含司法和诉讼的解决机制，既强调官方的纠纷解决方式，也注重民间的、市民社会的自治方式，其核心是强调纠纷解决方式与社会治理模式的多元化。多元化是该机制的核心，即除了诉讼之外，当事人可以根据各自不同的现实需要来选择不同的纠纷解决机制。

多元化纠纷解决机制的产生，一是社会群体和矛盾发展的多元化，使得不同的人在面对纠纷时倾向于选择不同的方式来解决。从最古老的由神意来决定，到互相之间的妥协，再到现代的调解、诉讼或者是仲裁，纠纷的解决方式一直是随着法治社会不断发展而发展的。二，与纠纷多样化对应，纠纷主体关系类型亦呈现出一种多元化状态，不同主体之间的关系不同，解决纠纷的重点和方式方法也必然不同，即当事人之间的关系越密切，越不适合用对抗性的诉讼方式，法的作用随着关系距离的疏远而增大。三是价值观的多元化，例如受我国儒家文化“以和为贵”的思想影响，仍有很多中国人对“打官司”避之不及，不愿意提起诉讼。对于这部分人来说，则可以选择其他非诉的替代方式来解决纠纷。

（二）多元化纠纷解决机制产生的现实基础

司法改革的深入，立案登记制的确立和完善，使得人民群众“立案难”得到了很大的解决。随之而来的是案件数量的快速增长，1978年全国法院新收各类案件50余万件，1999年新收各类案件927万件，2008年新收990万件，2013年新收1337万件。而2008年全国各级法院审结案件数984万件，是1978 年的19.5倍；到2013年审结案件1295万件，就达到1978年 的25.7倍。其中，民商事收案增长最快，1982年新收各类民商事案件（即一审、二审、再审）84万件，20年后2001年新收民商事案件507万件，30年后的2013年新收844万件，比 1982年的民商事案件增长10倍左右。案件不断增加，但是法官的增长却远远不及，因而各地法院都出现了“案多人少”的现象。法官办理的案件数增加，相应的案件审理程序时间会拉长，这样不仅法院一线办案人员工作压力大，人民群众的纠纷还很难以得到更好的解决。因此，多元化纠纷解决机制的构建就显得尤为迫切。

多元化纠纷解决机制对于我国推进依法治国和解决纠纷、化解矛盾具有重要的现实意义。一、多元化纠纷解决机制能够调用社会各方力量参与解决纠纷，有利于更及时、高效的解决纠纷，降低经济成本。二、多元化纠纷解决机制有利于减少当事人之间的对抗性，促进和谐、稳定的社会秩序形成。三、多元化纠纷解决机制较为灵活多样，赋予公民更多的自由空间和和解机会，同时也不剥夺公民公权救济的权利。构建多元化纠纷解决机制还是我国进行司法改革的重要议题，对于我国构建和谐社会具有重要的意义。

二、多元化纠纷解决机制的实践应用

（一）我国多元化纠纷解决机制的主要方式

目前我国多元化纠纷解决的方式主要有以下几种：1.人民调解，人民调解是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，促使矛盾双方进行协商，自愿达成协议。在基层，很多邻里乡下的矛盾在基层组织的调解下更容易得到化解。2.行政调解，行政调解是国家行政机关根据法律、行政法规的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过协商来解决纠纷。例如公安机关对违反治安管理的损毁财务等行为可以进行调解，也可以组织交通事故双方当事人进行调解。3.劳动仲裁，劳动仲裁是由劳动争议仲裁委员会对当事人申请的劳动争议进行居中裁决。我国《劳动法》规定，劳动仲裁是当事人提起劳动争议的前置程序。4.行业性专业人民调解，是指专门调解特定行业矛盾纠纷的群众性组织。近年来，我国各行业协会也纷纷设立调 解中心，如会计师、医师、金融证券、保险、房地产、建筑装修、化工、旅游等行业协会均设立了专业的调解组织，聘请法律专家、专业领域专家、行业代表、用户代表等多方参加，形成中立第三方机制。据有关统计，目前全国共建立医疗纠纷专业性调解组织2600多个，道路交通事故纠纷调解组织2500多个，保险行业、证券行业、互联网行业也成立了行业调解组织，有效地化解各个行业领域的纠纷。5.商事仲裁，商事仲裁有别于劳动仲裁，是指由双方当事人协议将争议提交第三方机构，由该第三者对争议的是非曲直进行评判并作出裁决的一种解决争议的方法。

（二）各地对多元化纠纷解决机制的探索

1. 宁波市推动部门联合调处矛盾纠纷，自2006年底开始探索将基础各种矛盾调解力量进行整合，由市级公、检、法、司等建立联席会议制度，联合下发诉调、警调、检调衔接机制的工作意见，推动部门联合调处矛盾纠纷。具体采取的措施是建立县级矛盾调处中心，搭建矛盾纠纷调处平台。该平台设置有固定工作室和相应的窗口，集中处理信访案件、调处社会矛盾和处置群体性事件。乡镇层面也参照县级设置，建立矛盾纠纷联合调处办公室，与县级进行对接。通过以上措施联动各部门、整合多主体参与矛盾纠纷的化解。

2. 武汉市汉阳区人民法院加强调解队伍建设，在全市率先引入建立特邀调解制度。截止2017 年 7 月份，该区已有 6 类特邀调解组织和 45 名特邀调解员，其中 18 人属于街道社区人民调解人员，占比 40.0%；14 人为专业法律工作者，占比 31.1%；13 人涉及交通、医疗、保险、劳动等专业领域，占比 28.9%。调解队伍的调解能力和综合素质关系到调解的成功与否。武汉市汉阳区通过建立特邀调解制度，引进调解人才，充实调解队伍，为多元化纠纷解决机制提供人员保障。

3. 厦门、山东、黑龙江等地出台多元化纠纷解决机制促进条例，将公证机构纳入多元化纠纷解决机制。我国《公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”公证书具有证明公证对象真实合法的证明力，可直接作为认定事实的依据。公证证明有助于提高交易安全，预防纠纷的发生。《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第10条规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行”。公证制度通过与诉讼的有效衔接，发挥了合力作用，强化了解决纠纷的能力。

4. 黄冈市建立黄冈市保险纠纷调解委员会暨黄冈市保险纠纷诉调对接中心，设置保险行业人民调解前置程序，有效发挥了保险行业协会化解纠纷的功能，将化解纠纷的防线从法院诉讼前移至行业调解，减轻法院收结案压力。通过黄州城区道交事故纠纷“网上数据一体化处理平台”，当事人足不出户就可以完成在线诉讼、调解、司法确认、诉讼文书签收、支付诉讼费等，有效减轻了当事人来回奔波的诉累。

三、我国多元化纠纷解决机制的存在的问题

（一）立法尚不全面

我国关于纠纷解决机制的相关立法较少，目前调解制度方面有《中华人民共和国调解法》，但我国目前调解的法律制度不尽完善。首先，相关法律缺乏对当事人的隐私和商业秘密规定，不利于当事人权利的保护，甚至影响当事人选择适用该法，丧失法律权威性。其次，立法单一，调解、仲裁、诉讼、行政仲裁等纠纷解决机制相互衔接缺乏法律的确认。再次，在我国无论是人民调解还是法院调解都强调自愿、合法及非诉讼三个原则，可见，纠纷经调解后所做的调解书或者调解协议的效力要远远低于判决书或者仲裁协议的效力，尤其是在执行上，人民调解协议需要通过司法确认赋予强制执行力，由此而产生的案外人权利保护和救济途径上的难题，导致人民调解所做出的人民调解协议的执行力在无形中被弱化，导致人民调解制度形同虚设。同时，在行政裁决方面，我国没有统一立法，由于的法律规定不统一，使得行政裁决效力较低。

（二）公众法治意识淡薄　

我国尚在法治化进程中，普通民众的法律意识较弱，很多时候不愿意使用法律武器维护自己合法权益。目前，有的学者提出：（当前）需要强调的是国家司法权的统一和至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治；需要重视和加强的是公民通过正式的法律途径实现自身权利的意识，而不是通过非诉程序进行交易，达成妥协。该观点强调的是在我国法制化进程还未完成，多元化解纠纷机制处于刚刚起步阶段，公民权利意识还不够强，尚有民众不愿意去司法机关维护权益，更不谈寻求其他机构或组织来解决纠纷。

（三）调解主体缺乏公信力
　　　法院是国家机关，其生效的法律文书具有强制执行力，权威性不言而喻。虽然调解执行主体日益多元，人民调解组织、行业调解组织、专业调解委员会和公证、仲裁等都得到了一定程度的发展并发挥了较好作用，但我们仍应看到人民调解组织、行业调解组织、专业调解委员会等民间调解组织的调解队伍素质良莠不齐。由于缺乏法律知识的系统培训、各项保障机制不健全等原因，非诉调解中的操作不规范、员工工作不积极主动等问题仍较为严重。公证、仲裁等官方调解主体虽然人员素质能力等有很好的基础，但又因宣传不到位民众了解甚少，公众更愿意选择具有权威性和强制性的诉讼方式来解决纠纷。

（四）调解队伍建设需加强

调解是多元化纠纷解决方式的重要一环。调解即要发挥专业优势，组织当事人协商，推动纠纷妥善顺利解决。 目前，我国调解队伍以法官为主，很多社区调解人员专业知识不足。调解是否成功，调解程序中当事人自治地位能否得到保障，很大程度上取决于调解自身的素质。对调解员特质的要求除了一般意义上的文化背景、受教育程度、人格品行等外，更重要的是对其法律知识、调解技巧、纠纷解决能力等专业性素质的要求。因此，我国调解队伍建设仍需加强。

（五）各种纠纷解决机制协调不到位

上文提过我国目前各种纠纷解决机制主要包括调解、仲裁、公证、诉讼等，不同的解决方式有不同的解决主体。各种程序之间缺乏协调配合，独立运作。一种方式的纠纷解决不能为后续的其他纠纷解决方式提供有价值的参考，后端的纠纷解决资源也不能与前端共享。这一方面造成资源浪费，另一方面又增加了当事人的诉累。而且各解纷主体的权利与义务缺乏职责规范，没有在不同层级解纷主体之间建立起良好的分工合作关系，使得社会矛盾纠纷无法按一定规则有序解决。有些从事非诉解纷的人员认为，化解矛盾纠纷有人民法院“兜底”，于是能调则调，反之则一推了之；有些行政部门领导认为法治思维就是将所有矛盾纠纷引导到法院处理；还有一些法院系统领导对现实的解纷需求以及对诉讼的局限性缺少敏锐的洞察，造成许多地方的多元化解工作没有形成统一的格局，基层法院的诉调衔接工作压力很大，司法依旧在发挥第一道防线的功能，导致上诉再审案件大幅上升，诉讼信访案件有增无减，诉讼不能发挥纠纷终结和对纠纷化解的指引、规范的功效。
     四、完善多元化纠纷解决机制的思考

（一）完善立法

1.加快调解制度立法和完善进程。首先，通过出台相关的法律、法规、适用意见等文件，把保密原则引进人民调解制度中，完善对当事人权利的保护；其次，运用综合思维，通过立法完善建立相对具体的机实现《人民调解法》与《民事诉讼法》、《仲裁法》、《合同法》等法律的有效衔接。再次，通过立法明确和完善法院调解范围和审判范围的分工，进一步明确和扩大调解的适用范围，将人民调解的范围扩大到公民与法人之间以及法人与法人之间发生的民事纠纷、经济纠纷以及其他由新型社会矛盾引起的纠纷案件中。最后，通过立法加强人民调解协议的法律强制力，完善人民调解协议的执行保障。

2.加快修改仲裁立法进程。首先，通过修改《仲裁法》明确仲裁民间化定位及财务制度，促进和实现仲裁制度的脱行政化和民间化。其次，增强仲裁机构的独立性，弱化法院对仲裁的干预，改变仲裁受制于诉讼的窘境，增强仲裁裁决的终局效力，提升仲裁的权威和公信力。再次，通过立法扩大仲裁的适用范围，尤其是商事仲裁的适用范围还有待进一步扩大。最后，明确完善仲裁与其他纠纷解决机制的分工与衔接。

3.在现有法治框架下制定一部综合法，非诉讼纠纷解决机制法。充分调动相关部门的积极性，在分工明确的基础上相互协调、相互配合。比如我国劳动争议的规定，劳动争议需要先经过劳动争议仲裁委员的仲裁，如果对仲裁不服才可以向人民法院提起诉讼，该项规定可谓是我国多元化纠纷解决机制的典范，它不仅明确了仲裁委员会的受案范围，也在一定程度上减少了人民法院的受案压力，这不仅有利于保护劳动争议中弱势群体的利益，同时也减少了不必要的花费。所以，只有通过明确多元化纠纷解决的基本内容和当事人的行为程序，形成一部非诉讼纠纷解决机制法律规范，才是未来纠纷解决的发展趋势。

（二）加强调解队伍建设

要充分发挥多元调解队伍的力量推动多元化纠纷解决机制的构建，一是要强化现有调解员的职业规范。调解员与法官相比，更贴近群众，了解群众，也是法治精神的重要传播者，因此应对调解员进行专业知识的培训。二是引入高素质的调解队伍，可充分发挥退休老法官、老检察官等有多年司法经验人员作用，保障调解队伍的专业性。三是建立健全职业保障及奖励激励机制，充分调动调解人员的工作积极性，更好的投身到调解工作中。只有调解队伍壮大，专业素质提高，非诉的其他纠纷解决方式的权威性和公信力不断提高，才能赢得更多群众的信任。

（三）发挥各纠纷解决主体的联动作用

1.构建法院与基层综治部门的联动机制。针对群众辨别纠纷难，尤其是涉及一些政府及法院事项的纠纷，帮助案件当事人明确应该选择哪个机构解决纠纷，避免出现群众无门投诉的想象，应构建基层解决纠纷的平台。

2．构建法院与行政机关的联动机制。法院应当构建与交警部门，知识产权行政主管部门，和卫生行政主管部门的联动机制。法院可结合实际情况，引导当事人先经交警部门对交通事故损害赔偿问题进行调解。知识产权纠纷，带有较强的专业性和技术性，在审核该类纠纷时，法院要强化与知识产权行政主管部门的联动。发挥知识产权行政主管部门的职能优势，促使当事人服判息诉，提高裁判的自动履行率。

3．构建法院与商会行业协会、社会团体的联动机制。法院应当构建与保险行业协会，消费者协会和妇联的联动机制。对于保险纠纷案件，法院要完善与保险行业协会，调解工作的衔接机制，以利于促成保险纠纷的和解。法院在审理涉及消费者权益案件的过程中，可根据案情需要，借助消费者协会与行业协会的合作平台，做好调查取证工作。法院应当指导消费者协会，统一消费纠纷的调处依据和尺度，增强消费者协会调解的社会公信力，让纠纷当事人更愿意选择低成本的调解途径解决纠纷。

4．建立健全司法确认及诉讼的衔接机制。在开展多元化纠纷解决机制的过程中，关键环节之一就是司法确认，由于共同参与解决纠纷的过程还包括了其他机构，并非国家司法机关。各机构之间的衔接规则与相互之间的职责应当明确。

结 语

多元化的纠纷解决方式各有各的优点和局限性，在法治化进程和司法改革不断深入的当下，社会更需要多元化的纠纷解决机制来应对日益增加的纠纷。完善多元化纠纷解决机制不仅需要顶层的设计，立法的完善，更需要社会各方力量的协作，在实践中的不断探索。让我们在不断探索和实践中，构建完善的多元化纠纷解决机制。

参考文献  

1、范愉著:《多元化纠纷解决机制》，厦门出版社2005年版。

2、章武生著：《ADR 与我国大调解的产生和发展．纠纷解决多元调解的方法与策略》，中国法制出版社，2008。

3、张延灿著：《调解衔接机制理论与实践》，厦门大学出版社，2008。

4、莒县人民法院课题组著：《关于推动完善多元化纠纷解决机制的调研报告》，《山东审判》，2017年第3期。

5、肖扬著: 《进一步完善多元化纠纷解决机制, 推动和支持人民调解工作不断开创新局面》, 《中国司法》2007 年第5 期。

6、林见春著：《多元化纠纷解决机制的定位与衔接》, 《法制与社会》，2007 年第 4 期。